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莊孟翰│理財周刊907期 2018-01-11

當前都市更新 困難重重的12大癥結點

Q:去年連續參加了四場公聽會,如今法令也修好了,不過都更仍舊裹足不前,根據台北市都更處統計,自二○○六年至二○一七年,經審議會審議共三八○案,當中核定實施案為二八七案,目前已完工一一一案,並有六十七案還在施工中,而由近三年觀察,二○一五年的審議案仍有四十五件,至二○一六年微幅衰退至四十件,不過截至二○一七年僅剩二十七件,三年間驟減六○%。請問莊教授,都更不斷修法但仍未見成效,申請案件也逐年下降,究竟問題出在哪哩?

A:當前房市景氣衰退明顯,在超額供給之下,房價不斷下探,空屋餘屋量日漸擴大,尤其少子化衝擊之下,台灣也即將面臨人口老化問題,都更必將更加難以推動,更何況當前住宅政策也必須思考「在宅老化」的問題。

其次,究竟應該如何進行交叉補帖,都更後持有稅大幅提高,以及城鄉差距等應該如何解決?否則即便協助辦理貸款,也無法支付高額的利息,因此「以房養老+以房養房」的計畫可能也未必行得通。基本上老年人口不是退休,就是沒有其他收入來源,生活重心既在養老,通常都很怕都更過程節外生枝而無法如期搬回來。

此外,在高房價的都會區,除稅負因素之外,因醫療設施完備,又習慣周圍生活環境,大都不願意輕言都更而搬離原來熟悉的生活圈。過去四十年,政府曾不斷推出購置及興建國宅計畫,惟以日本經驗而言,現階段八百二十萬戶空屋當中,已有不少淪為犯罪溫床而成為治安死角,現今政府也只一味的想大量興建社會住宅,而在推動都更過程又沒兼顧安養或長照的實際需求,難保未來也會步上日本後塵。

由上所述,分別歸納當前都更十二大主要癥結如下。

一、一部法令行遍天下?

當前都更法令似乎只適用於天龍國,忽略雙北以南房價落差問題,都更原本就與房市景氣連動,雙北原本房價遠高於中南部,又有一些可以蓋豪宅的精華地段,哪一區域可以獲得較大的利益,也較易成為建商願意整合的地區,然中南部房屋型態多為透天厝,更新時雖擁有較大的土地面積,或許建商也可選擇興建電梯華廈,惟就實務面加以考量,每個月的維修費用約三千六百元,加上完成後需負擔較高的房屋稅、管理費等,對鄉村地區而言,一個月多負擔一萬餘元也是一筆不小的開支。

不過,因其他四都房價普遍偏低,建商直接以購地或協議合建方式反而更為簡便,除非地點很好,否則不會貿然介入。然而,都更修法並未周全考慮到這些相關細節,僅以天龍國思維,意欲一部法令行遍天下,終致中南部都更推動難上加難。

二、理論與實務差距太大

其實都更始終來自於人性,當中最喬不攏的就是人性,更何況都更條件變變變,並非一成不變,期間疑難雜症更是不勝枚舉,目前我們只看到三九七萬戶的都更大餅,雙北僅佔三二%,很多是看得到吃不到。此外,有些地區空屋餘屋量大,譬如淡水、新莊及板橋等,在景氣尚未落底之前,彼此寧可靜觀其變。

長久以來,都更始終存在理論與實務間極大落差,例如上述中南部透天厝的都更便是一例,都更流程表面看來很簡單,其實中間潛藏很多難以解決的死角或漏洞,其因在於當前都更所面臨最大的問題「法令面見解不一」、「制度面不夠完備」、「實務面不夠務實」與「人性面貪婪杯葛」等,因此,今後主管機關究應如何「對症下藥」研擬對策,以突破瓶頸,仍有待後續追蹤觀察。

此外,由國發會的人口推計資料顯示,十五歲以下人口到二○六○年會減少一三九萬人,青壯年減少七八三萬人,老年人則增加四○四萬人(見人口推計附圖),未來少子化趨勢,加上老年人口不斷攀升,因此,在政策推動過程,也應將高齡化社會及在宅老化問題列入全盤考量。

三、都更條件變、變、變:景氣→房價→造價→估價→共同負擔比例

都更常忽略景氣變動問題,當景氣來臨,都更後房價增值驚人,建商及都更戶皆大歡喜。然而,二○一四年七月政府打房開出第一槍,二○一六年房地合一稅上路,房市景氣轉折,建商原本汲汲營營的渴望開發都更案,但在房價驟跌,共同負擔比例提升之下,不少建商開始打退堂鼓,遂使得都更進度愈來愈緩慢。
四、一百個都更戶,有一千個疑難雜症?!

通常一個都更案由整合到興建完成約要七、八年的時間,當中只要有人提出異議,便會隨之延宕,如同永春案,即使已開始施工,也不得不喊停,除管銷及利息損失之外,影響最大的還有兩點,其一為景氣衰退、房價下跌,共同負擔比例提高,其二為規劃設計對房價的衝擊。

一個都更案要歷經長久時間從事業計畫到權利變換,當中法令太過複雜,如果又是規模較大的社區,主管機關大都希望以都市再生觀念進行開發,當然最好是一萬平方公尺以上的面積,譬如日本的六本木、表參道等,整合時間動輒十五、二十年,但在當前台灣地狹人稠,加以公權力不彰,都更推動更加不易。

五、政策面:由上而下,缺乏縱向與橫向溝通聯結

雖然公聽會上常見中央官員指責地方政府行政怠惰,但事實是,新竹縣政府曾有一都更案,從二○一五年至二○一七年歷經九次招商,期間因景氣問題,一再流標,可見當前都更困難因素不少,因此,應該由上而下不厭其煩的去做溝通,而不是上下沒有協調好,稅負問題也沒有考慮周到,一味責怪地方政府,依舊無濟於事。愚意以為,既然中央官員認為地方政府怠忽職責,那也得提出一套具體可行的辦法,好讓大家共同遵循!

六、法令面:法令複雜,見解不一

建議都更應成立不動產專業法庭,否則如永春案的例子將會層出不窮,最常見的便是代拆問題,此時公權力要如何介入,就成為當前最棘手的問題,因此,勢必要有前例作為依循,否則法官及一般民眾恐永無交集。倘若法院能夠速審速決,有執法人員做後盾,主管機關就不會互踢皮球,彼此推諉卸責,都更戶也不致予取予求。

七、稅制面:都更前後稅負差異大

二○一四年七月一日台北市率先實施囤房稅,導致房屋稅大幅提高,都更戶普遍質疑焦點就是未來會不會一再調高稅基加稅問題,以台北市為例,就房屋評定現值的標準單價而言,仍只是實際造價的一半,因此,其中仍潛藏未來繼續加稅的不確定性問題。

以士林文林苑為例,都更前房屋稅只要二、三千元,都更後卻驟增至五、六萬元,增加二十多倍,當都更後稅負大幅提高,也會間接造成生活負擔,因此一般人對於都更就更加審慎。

八、人性面:互信不足,不同意戶問題難解

「都更始終來自於人性」,面對龐大利益,也使得都更經常得面臨人性的考驗,以南港路二段某開發案例,在郝市長任內,當時景氣一路攀升,原本市府也看好可一坪換一坪,一百二十多戶的舊屋,建商預期可獲利約七、八億元,換算每戶可能被賺走五、六百萬元,住戶難免認為建商獲利太高不合理,而導致住戶間對於分回比例意見分歧,甚至相互猜疑,終致全案無疾而終。

九、建蔽率與容積率差異:建築面積普遍縮水

目前台北市的公設比平均高達三四.五%,一般四、五層樓公寓則介於八%至一○%之間,也就表示,從過去原較低公設比,都更後公設比大都超過二五%,惟多數民眾普遍認為,居住面積縮小,還得負擔都更費用,因此,當前都更整合常卡在一坪換一坪又不出錢的問題。

不過,就事論事,既是用公共財的容積挹注,又增加公設比的銷售面積,無形中等於強迫都更戶增值賺錢,為何都更戶不能兼顧公共利益而仍堅持不同意都更,這個問題亟待研擬對策解套。

十、如何宣導付費觀念

通常都更戶的如意算盤都是不出錢,而又能分回原面積,惟都市更新與公共利益相輔相成,公共利益增加,私人利益也增加,如何兩全其美?不妨參考日本先從社區總體營造開始,其次就是溝通、溝通再溝通。另外,隨著人口逐漸老化,也可以「以房養房」的概念,亦即由金融機構介入,都更之後再銜接「以房養老+以房養房」機制,彼此互蒙其利,惟仍須積極宣導,才有機會逐漸提高都更意願。
 
十一、協議合建之房屋稅、契稅、土地增值稅優惠問題

本次修法重點之一,為增加所有權人參與都市更新意願,減輕其負擔,修正延長更新後房屋稅減半課徵期限至喪失所有權為止,但以十年為限。另為鼓勵實施者朝整合全體同意之協議合建方式實施都市更新,增訂因協議合建辦理產權移轉時,得減徵土地增值稅及契稅四○%,否則如同「和平大苑」豪宅,在兩年減半期間,一坪仍要繳交五千多元的房屋稅,兩年期滿,一百坪一年便要超過一百萬元。試想,都更前四、五十坪的房子,一年房屋稅可能不到一萬元,都更後卻會暴增超過二十倍,高額的稅負必然會令都更戶裹足不前。
得當初欲大幅加稅前,也曾不斷提出建言,希望以緩和漸進方式進行,可惜未被採納,如今景氣重挫,市況勢必愈益低迷。又如宜蘭縣去年大幅調高公告地價一一○%,而今年則不得不大幅調降四○%,假設當初不要調漲那麼高,今年也不必調降那麼多,政府政策常為兩面刃,執行之前實應三思而後行。


十二、公權力、公信力:代拆效力與法官認知

以永春案為例,縱然釘子戶曾估算實施者可獲利十二.九億元,換算每戶可能被賺超過千萬,假設全案都更後總價值五十億元,因釘子戶影響最少減值二○%,全案損失可能超過十億元,除建商之外,每一都更戶可能連帶損失八、九百萬元,殊為不值。因此,如何彰顯公權力並適時介入,另外,如何建立估價的權威性等,必然也是今後推動都更的一大重要議題。

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