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聯合報 邱秉瑜 2019-05-15

城市如何維持繁榮,在競爭中邁向勝利?

為何大部分的台灣人口都聚集在城市裡?根據內政部營建署的統計資料,2017年底,全國有約1,878萬人住在都市計畫區中,佔當時全國總人口2,357萬人的80%。其實,從台灣歷史乃至於世界歷史來看,這一點也不令人意外。

 

 

人口由鄉村往都市集中的過程稱為「都市化」(urbanization)。由於都市提供較多的工作機會,日治時期的台灣已有四分之一左右的人口居住於都市,戰後人口亦持續往城市集中。

台灣都市化過程,與經濟發展、國民所得提升的過程,是完全重疊的;對於世界上的許多國家而言,例如印度,也是如此。都市之所以能提供許多工作機會,讓人們脫貧入富,乃因都市讓人聚集,而人與人面對面互動學習,能擦出知識火花,帶動創新,進而推動經濟成長。這是愛德華・格雷瑟(Edward Glaeser)的觀點。

格雷瑟任教於美國哈佛大學經濟系,這位都市經濟學家的暢銷著作《城市的勝利:都市如何創造人類文明,讓生活更富足、健康、環保?(Triumph of the City: How Our Greatest Invention Makes Us Richer, Smarter, Greener, Healthier, and Happier),從家鄉紐約市的繁榮昌盛開始談起,探討了為何地球的空間如此廣大,人們卻選擇聚集在擁擠的大都會區。

應讓城市自尋競爭優勢

 

 

都市讓人脫貧入富,是國家經濟發展的原動力。窮鄉僻壤的民眾,最快的脫貧方式,並非留下來等待家鄉邁向富裕,而是直接往城市移居。

格雷瑟在書中問道:政府推出政策努力讓人留在不斷沒落的地區,而讓持續成長的地區少了源源不絕的人口,這是正確的做法嗎?他主張,幫助窮人是政府應盡的責任,但幫助貧窮的地方則不是。對於較落後地區的孩子,國家政策應著重於改善公立學校的教育品質,使他們能獲得技術,進而有能力在任何地方工作生活,而非留在特定地區。

至於較落後地區本身,應找出自己的競爭優勢。格雷瑟說,城市不需要施捨,國家的區域發展政策應該更中立,讓各地區能像企業一樣自由地公平競爭。

如果格雷瑟來到台灣,不知他會對哪些縣市的競爭策略讚譽有加?針對以宜蘭縣為代表、跟上歐美「特許學校」(charter schools)風潮的公辦民營學校特許模式,他將持何種看法?而對於《花東地區發展條例》、《離島建設條例》編列新台幣數百億元預算扶持邊陲地區的成長,他又是否會大肆批評?

 

讓道路交通更順暢:提高城市密度、拉升燃料成本、改善公共運輸

 

 

一座城市應如何追求長遠的發展與持久的競爭力?可以發展觀光特色,吸引旅客前來遊玩消費;亦可以引進技術,使產業升級。而這兩者又是孰為優先?

格雷瑟認為,城市美學的展現,其重要性絕對無法取代最核心的市政服務。並非每個市民都習慣到廣場休憩、上劇場看戲、進藝廊看展,但每個市民都會面臨基本需求,例如治安、醫療、教育與交通。

 

 

比起使人愉悅的公共空間、豐富多樣的藝文消費來說,與基礎生活有關的服務遠遠重要得多。因此,能夠提供優良公共服務的城市,才能確保吸引源源不絕的新居民,特別是技術居民,以貢獻於這座城市的產業與消費。

交通順暢度,被許多市民與官員視為市政服務優劣的重要指標。但讓交通更加順暢的方法是開闢更多的道路嗎?格雷瑟指出,如果某項事物是免費的,那麼要滿足人們對這項事物的需求就是不可能的。眾多駕駛人塞在路上,白白浪費的珍貴時間,若換算成工作產值,可說是城市經濟的巨大損失。

在道路不收費的前提下,每開通或拓寬一條道路,就會吸引更多車輛前來。鋪設更多道路也無法解決交通壅塞的問題,但徵收壅塞費(congestion charge)卻可以,新加坡與倫敦,都採用電子系統來對進城車輛課徵壅塞費,並且在尖峰時刻提高收費,塞車現象因此獲得大幅改善。

不過,壅塞費畢竟在政治上不會是一個受歡迎的政策,因此在世界各國之間才會如此罕見。2016年初台北內湖大塞車,時任台北市交通局長的鍾慧諭,曾提出在上班尖峰時刻利用eTag收取「擁擠費」的以價制量構想,但最終未能得到法源基礎及政治支持來加以實現。

因此,格雷瑟也為我們揭示了改善交通的其他途徑:提高城市密度與燃料費用,以降低人們開車的需求與意願,讓道路交通更順暢。人口密度與車輛使用呈現高度反向關係,而燃料稅的上漲會導致城市密度提高以及相應的汽車數量減少。

更密集的市中心住宅大樓,以及更高的油價,會讓更少人開車,這對城市生活將大有助益。不過,對於很多通勤者來說,自己開車或騎機車,確實可以節省很多時間,因此,公共運輸欲與私人運具競爭,仍有許多問題尚待改善,例如站點分佈、候車時間、擁擠程度等。

讓房價更平易近人:透過新建案與都市更新來增加住宅供給

 

 

如何讓市中心出現更多高層住宅?這其實不但可能有望緩解台北素來為人詬病的高房價問題,也值得桃園、新竹、台中這些人口持續成長的台灣城市等思考。

房價便宜可以是城市吸引新居民的優勢。城市的房價若平易近人,對中等所得的人們將具有吸引力,因為購屋夢想得以實現。而民眾的購屋行為,亦能為整座城市帶來許多好處:較高的生育率、較低的犯罪率等。

格雷瑟主張,大量住房供給,可以壓低房價並避免價格波動。從經濟學的觀點來看,房價高,是源於供需失衡,購屋需求高,但房屋供給少。如果一個地區本身具有吸引力,但缺少新建案,或是不具保存價值的低矮樓房,遲未透過都市更新來重建為較高層的大樓,那麼該地區的房價自然只會更加昂貴,使外地人更買不起房子、新公司更不願在此設立。

因此,政府應該致力於對建築活動鬆綁,讓開發商得以自由行動,替城市大規模增加平價住房。

台北市正積極興建及規劃大量公共住宅,使市中心具備更多平價優質租屋選項,可說是符合經濟學觀點的做法。但,從公共住宅的房型設計來看,主要目標客群應是家庭,而非剛出社會的單身未婚工作者。

如何回應單身族的市中心居住需求?以台北而言,市府恐怕仍得努力促成大規模的都市更新,以及透過稅賦優惠,促使企業提供員工租屋補貼使之能住在公司附近。

 


應鼓勵城市生活:將稅收集中用於建設城市而非鄉村

 

 

縱觀人類的現代史,其實就是一部人口從鄉村往城市集中的都市化史,而這過程仍在持續,本世紀內,全球人口就會有一半以上聚居在城市。

高密度的土地使用,能導致較低的人均耗能與排碳。以汽車為主的生活,使整個地球付出高昂的環境成本。真正對環境友善的生活地點,是大都會的鬧區,而非開闊的郊外,因此我們不妨停止用浪漫眼光看鄉間生活。在美國所有大都會中,紐約的人均用油量最少,原因是紐約人對大眾運輸的高度使用。

都市化是現代史的常規。城市,是人類共同居住、工作與思索的同義詞,也為人類創造了文化、繁榮與自由。成長於紐約的格雷瑟,因而在此書中大聲呼籲,政府的稅收,應用來努力建設城市,而非投注於鄉村的發展。畢竟,在面對氣候變遷的趨勢時,鼓勵城市生活,就是鼓勵全世界的永續發展。

 

 

無論喜歡城市與否,我們都得承認:台灣與全球的都市化趨勢猶未停歇。城市居民占總人口比例越來越高,因此城市的發展好壞也就關乎大多數人的福祉。一座城市如何提升吸引力及競爭力,並且避免衰退?市長、市議員、市府官員與都市規劃師們,閱讀本書,應可從全球城市發展史中找到答案。

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